Контрактная система в сфере закупок

Какие надежды и ожидания несет Федеральный закон от 5.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в плане роста экономики и развития добросовестной конкуренции? На эти и другие вопросы, встающие перед участниками строительного комплекса России, продолжает рассуждать на страницах «КВ» генеральный директор НП «Строители Урала» Виктор ТЕРЕНТЬЕВ, заслуженный строитель РФ, к.э.н. (начало – в «КВ» №34).

От строительства – отрасли материального производства – в немалой степени зависит развитие национальной экономики.

В структуре численности занятых в экономике России – в строительстве сегодня занято 7,4%. Для примера: в США – 6,5%; во Франции – 7,3; в Англии - 7,5; в Германии – 6,7%. В отрасли трудится 5581 тыс. человек, или 8,2% от среднегодовой численности занятых в экономике.

Всего насчитывается 4886,4 тысячи организаций, которыми в 2012 году выполнено объемов работ по виду экономической деятельности «Строительство» на 5,7 трлн руб. (темп роста 102,4%). Рентабельность в строительстве в минувшем году достигла 6,7% (среднегодовая за восемь лет – 4,9%).

Инвестиции в основной капитал составили 12,6 трлн руб. (106,6%).

Структура инвестиций по источникам финансирования в основной капитал (в процентном соотношении к итогу) характеризуется следующими показателями: собственные средства – 45,4%, кредиты банков – 7,9%, бюджетные расходы – 17,9% (в том числе из федерального – 9,6%, субъектов РФ – 7,1%), прочие – 23,1%.

Число малых предприятий на 01.01.2012 г. выросло до 31,2 тыс. (13,1% к общей численности занятых в экономике малых предприятий), здесь работает более 970 тыс. человек (или 14,2% от среднесписочной численности работников). Оборот малых предприятий в минувшем году составил 1768,4 млрд руб. (удельный вес к итогу – 11,7%). Индивидуальных предпринимателей в отрасли – 62,9 тыс. человек (2,5% к итогу), объем их выручки составил 65,2 млрд руб.

В строительстве насчитывается 1534 организации с участием иностранного капитала и годовым оборотом 636,9 млрд руб. (данные 2011 г.)[1].

Автором неслучайно приведены для иллюстрации показатели в строительной отрасли, чтобы дать относительно полное и достоверное представление о его потенциале, ведущей роли в социально-экономическом развитии страны, колоссального освоения инвестиций в основной капитал при реализации федеральных и региональных программ. Хотелось бы, чтобы народные избранники понимали значимость строительного комплекса, для того чтобы принятые законы способствовали повышению рентабельности отрасли, а не загоняли ее в тупик.

Тем более государство является крупнейшим застройщиком по реализации инвестиционных адресных программ. В 2012 году за счет бюджетных средств освоено более 1,5 трлн рублей (в том числе из федеральных источников – 841,9 млрд рублей, субъектов РФ – 623,8 млрд рублей). При этом строительные компании загружены наполовину, несмотря на то, что существуют проблемы с промышленным и жилищным строительством, нехваткой объектов социальной сферы, транспорта, инженерной инфраструктуры.

Сегодня сложные условия для предпринимательства, исключительно тяжелые для ведения бизнеса. Очень длительные сроки оформления исходно-разрешительных документов, коррупция, административные барьеры, запутанность земельных отношений и другие диспропорции срывают нормативные сроки ввода объектов в эксплуатацию, ограничивают деловую активность строительных организаций. Думается, что новая контрактная система знаменует собой смену ледникового периода – периода абсурда и невероятной выносливости строителей при проведении электронных аукционов по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд и перехода к периоду оттепели для строительной отрасли в сфере закупок.

Конкуренция – важный стимул развития цивилизованного рынка и соперничества между производителями за возможность увеличения прибыли. Она основывается на снижении издержек производства при обеспечении высокого качества товаров, работ и услуг. Предпринимательская инициатива и здоровая конкуренция являются основой эффективной экономики[2]. У нас же все было поставлено с ног на голову.

Прежняя система способствовала расцвету недобросовестной конкуренции с целью завоевания рынка, при демпинге просматривается факт продажи товара (работы, услуги) ниже себестоимости, что преследуется российским налоговым законодательством. Потери от реализации товаров, работ, услуг по необоснованно заниженным ценам не способствуют стабильной работе строительного комплекса.

Сегодня споры и дискуссии вращаются вокруг предусмотренных статьей 37 Закона №44-ФЗ антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона. Установлен предельный уровень снижения начальной (максимальной) цены контракта (Н(М)Ц) – 25% и более. В этом случае участник закупки должен представить обеспечение исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, и информацию, подтверждающую его добросовестность.

Строительное сообщество выступало против этой нормы единым фронтом. Недопустимо при утвержденной заказчиком проектной документации, прошедшей экспертизу и проверку сметной стоимости, снижать цену на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства на 25 процентов и более!

Законодатель в очередной раз наступает на грабли прежней системы Федерального закона №94-ФЗ. Порочная практика необоснованного снижения цены перекочевала в новый закон и может пагубно сказаться на безопасности и качестве объектов капитального строительства. Непонятно, почему в «верхах» не учитывают фактически сложившеюся статистику по уровню рентабельности в отрасли (4,9%)[3] и не принимают во внимание предложение строительного сообщества установить порог антидемпинговых мер снижения Н(М)Ц контракта до 10% при различных способах проведения закупок.

Мы убеждены, что в строительстве так называемая «экономия» является опасной, так как подрядчик вынужден применять дешевые и некачественные материалы, экономить на всем, и главное – он не может развивать свою материально-техническую базу, привлекать квалифицированные кадры. А как осуществлять деятельность, не развиваясь?

В статье 709 ГК РФ сказано, что смета учитывает все издержки подрядчика и его вознаграждение. В данном случае деятельность в строительстве становится экономически бессмысленной (неэффективной).

Необходимо последовательно добиваться установления реального порога снижения Н(М)Ц контракта с представлением убедительной аргументации и доказательств (расчетов). Для этого есть все условия, ибо Закон №44-ФЗ предложил новые методы определения начальной (максимальной) цены контракта (ст. 22) и дает нам шанс воспользоваться данной возможностью.

Полагаем, что для закупок в сфере строительства при расчете Н(М)Ц контракта будут предпочтительны методы сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) и проектно-сметный метод. Национальное объединение строителей (НОСТРОЙ), Национальное объединение проектировщиков (НОП) инициировали с участием Госстроя ряд крупных мероприятий. На Российском инвестиционно-строительном форуме 21–22 февраля 2013 года в Москве весьма подробно рассмотрена проблема перехода на новую сметно-нормативную базу 2014 года. Действительно, Минрегион России и ныне Госстрой много сделали в этом направлении, но недостаточно.

«Строительной газетой» в текущем году опубликован цикл актуальных статей об улучшении положения дел в отраслевом ценообразовании, вскрыты проблемы и пути их решения.

Думается, совершенствование системы ценообразования и сметного нормирования государственными органами власти совместно с национальными объединениями саморегулируемых организаций позволит отрасли активно участвовать в сфере государственных закупок с ценой, обоснованной сметными нормативами, включающими новейшие технологии и материалы, затраты на обеспечение заявок и обеспечение исполнения контракта, оплату вахтового метода, расходы, связанные с членством в СРО, страхование гражданской ответственности, строительно-монтажных рисков и др.

В решении этого наиглавнейшего вопроса, от которого зависят экономические показатели проектных и строительных организаций, требуется слаженная совместная работа строительного сообщества и Госстроя, в противном случае новых потрясений при реализации Закона №44-ФЗ нам не избежать.

Оценивая в целом факт принятия Закона о контрактной системе позитивно, хотелось бы, чтобы все отнеслись с пониманием к его нововведениям и извлекли пользу. Закон №44-ФЗ дает такие права, как участие в общественном обсуждении закупок (с. 22), национальным объединениям – в общественном контроле над соблюдением требований нормативно-правовых актов (ст. 102).

Для строительной отрасли ближайшая задача – устранение выявленных в законе неопределенностей, активное участие профессионалов, экспертов, национальных объединений: НОСТРОЙ, НОП – в разработке подзаконных актов и методических документов в области проектирования, строительства и инженерных изысканий, внесение предложений об их утверждении Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами исполнительной власти, чтобы обеспечить баланс конституционных прав и свобод субъектов инвестиционно-строительной деятельности.

В Законе о контрактной системе много отсылочных норм, предусматривающих установление в будущем иных дополнительных требований, а также положений, имеющих неоднозначную трактовку.

Например, частью 1 статьи 31 установлены единые требования к участникам закупки: соответствие требованиям, установленным законодательством Российской Федерации (иметь свидетельство о допуске, членство в СРО (автор)); правомочность участника закупки заключать контракт; представить декларацию соответствия.

При этом Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительные требования, в том числе к наличию: финансовых ресурсов; оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы и деловой репутации; необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта (ч. 2 ст. 31).

В части 3 статьи 33 установлен запрет на включение в документацию о закупке требований к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы, его деловую репутацию, наличие у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом.

Разбираясь в этих хитросплетениях, участники закупок будут находиться в неопределенности, которую можно преодолеть путем принятия Правительством Российской Федерации постановления, регламентирующего порядок проведения закупок на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

В качестве еще одного примера: согласно части 2 статьи 34 цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке.

В случае превышения цены контракта, установленной Правительством Российской Федерации, поставщик (подрядчик, исполнитель) обязан предоставлять информацию о субподрядчиках, заключивших договор, цена которого составляет более десяти процентов цены контракта (часть 23).

Большое влияние на технико-экономические показатели строительной продукции оказывает фактор времени. Продолжительность строительства любого объекта исчисляется не только месяцами, но и во многих случаях годами. Законодательные и исполнительные органы, заказчики должны учитывать длительность цикла оборачиваемости капитала в строительстве, понимая, что требование об установлении цены контракта твердой является необоснованным.

Законом №44-ФЗ (ч. 9–16, 19–22, 26 ст. 95) предусмотрена процедура одностороннего отказа от исполнения контракта. Аналогичные положения введены в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 07.06.2013 №114-ФЗ).

Представляется уместным в постановлении Правительства Российской Федерации разработать и утвердить идеологию организации проведения закупок в строительстве.

Подводя итог сказанному, вношу следующие предложения:

1. Сегодня первоочередная задача строительного сообщества состоит в целенаправленных действиях по активному участию в разработке подзаконных актов в сфере закупок с использованием информационно-аналитических проработанных, достоверных материалов и экспертных заключений, отражающих особенности создания строительной продукции.
2. Для детального рассмотрения механизма функционирования контрактной системы в строительстве следует проработать вопрос о создании специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, наделенного полномочиями по управлению контрактной системой в строительной сфере и контролю хода исполнения контрактов от момента обоснования государственных нужд до момента эксплуатации построенного объекта. Это позволит своевременно обобщать результаты выполнения контрактов, отслеживать разработку типовых контрактов, на основе анализа планирования и реализации государственных и муниципальных программ, вносить изменения в нормативно-правовые акты по совершенствованию контрактной системы в строительстве, добиваться снижения административных барьеров как на федеральном, так и местном уровне.
3. В соответствии с Законом №44-ФЗ утвердить постановлением Правительства Российской Федерации Положение о порядке и правилах осуществления закупок товаров, работ и услуг по объектам капитального строительства.

Нормативный документ должен включать отдельные разделы по проведению подготовки проектной документации и изыскательских работ, в которых целесообразно использовать совокупность методов обоснования начальной (максимальной) цены контракта в соответствии с пар. 4 «Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ» части II Гражданского кодекса РФ.

1. Учитывая, что более 45% (4 трлн руб.)[4] инвестиций в основной капитал осваиваются за счет собственных средств предприятий, целесообразно использовать (распространить) принципы контрактной системы в сфере закупок на объектах частного сектора, что позволит работать по единым правилам закупок и способствовать рентабельной загрузке строительных компаний на стройках, в том числе финансируемых за счет государственно-частного партнерства.
2. В статье 1 Закона №44-ФЗ определены новые элементы управления контрактной системой. Однако ключевой элемент – «координация» – выпал из этого звена и не учтен в законе. И как результат – уже на первом этапе идут сбои в выполнении Плана мероприятий по реализации Федерального закона №44-ФЗ, утвержденного Правительством Российской Федерации 7 июня 2013 года. В июне текущего года запланированные акты не приняты. Однако не стоит удивляться: неисполнение утвержденных государственных решений наблюдается на Руси испокон веков.

По-видимому, координация разных направлений федеральной политики в отношении контрактной системы должна осуществляться на уровне Правительства Российской Федерации или специальной правительственной межведомственной структуры, так как вопросы развития закупок одному министерству (Минэкономразвития России) не охватить! Реальные же решения по координации всей комплексной системы закупок для государственных и муниципальных нужд с другими направлениями социально-экономической политики могут осуществляться, например, Правительственной комиссией по вопросам контрактной системы, что даст ускоренный импульс обеспечения контрактной системы России нормативно-правовой базой[5].

1. Внести в статью 37 («Антидемпинговые меры…») при проведении открытого конкурса пункт о максимальном снижении цены контракта до 10%. В случае снижения цены более чем на 10% заявка участника закупки должна отклоняться.
2. Минрегиону России, Госстрою ускорить переход на новую сметно-нормативную базу 2014 года с учетом предложений НОСТРОЙ, НОП, НОИЗ, региональных центров по ценообразованию.
3. Одним из направлений деятельности саморегулируемых организаций должно стать участие в процессе отбора добросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) государственных и муниципальных заказов. Саморегулируемые организации готовы активно сотрудничать в этом направлении с заказчиками, уполномоченными органами в сфере закупок, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В этой связи, разумеется, при проведении основных способов размещения закупок для государственных и муниципальных нужд – открытых конкурсов – должны быть установлены понятные и ясные для заказчиков, участников закупок критерии и значимость их показателей: квалификация подрядчиков, подтверждение декларации соответствия, опыт работы, деловая репутация, обоснование цены контракта.

1. Согласно части 11 статьи 31 заказчик может в одностороннем порядке отказаться от заключения контракта, и в этом случае подрядчик включается на два года в реестр недобросовестных поставщиков. Данный подход является не совсем корректным.

Практика показывает: заказчики также не выполняют свои договорные обязательства, а порой откровенно из-за своего непрофессионализма срывают финансирование и сроки выполнения контракта.

В целях предупреждения заказчиками злоупотребления правом в статью 95 Закона о контрактной системе нужно включить норму о возможности обжалования необоснованного одностороннего отказа от расторжения контракта и возмещения убытков, причиненных подрядчику таким отказом.

Разумеется, этим отнюдь не исчерпывается перечень предложений и затронут далеко не полный спектр массива нововведений Закона №44-ФЗ. По сути, речь идет о системной работе анализа нового нормативного акта, подготовки специалистов, обучения кадров, проведения конференций, сбора предложений по совершенствованию законодательной базы в сфере закупок.

В настоящее время мы находимся в начале работы по проведению реформы в сфере закупок, и становится все более очевидным, что результативность преобразований в данном направлении может быть достигнута только при взаимодействии органов исполнительной власти на всех уровнях с профессиональным сообществом, его национальными объединениями, которые должны стать материальной силой по повышению эффективности рыночной экономики.

Генеральный директор НП «Строители Урала» В.А.ТЕРЕНТЬЕВ, заслуженный строитель РФ, к.э.н.

Список используемой литературы:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
3. Федеральный закон от 07.06.2013 №114-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
4. План мероприятий по реализации Федерального закона от 05.04.2013 г. № 4-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденный Правительством РФ 07 июня 2013 года.
5. Россия в цифрах. 2013: Крат. стат. сб./Росстат. – М., 2013. – 573 с.
6. Бюллетень строительной техники (БСТ), 2013, № 2.
7. БИНТИ, 2013, № 2.
8. В.А.Терентьев. Интеграционные процессы в условиях саморегулирования инвестиционно-строительного комплекса/Научно-практический журнал. - Пермь, 2012, №2.
9. Материалы Всероссийской конференции «Основные направления развития проектной деятельности в условиях саморегулирования». Москва, 28 июня 2013 года.
10. Мировая экономика и международные отношения, 2013, №4.
11. О.В.Кузнецова. Федеральная региональная политика: об идеологии и институтах /Российский экономический журнал, 2013, №1.
12. Российская архитектурно-строительная энциклопедия. Часть III. М.:1996. – 574 с.
13. Строительная газета №3 от 18.01.2013, №3 от 18.02.2013, №6 от 08.02.2013, №10 от 08.03.2013, №23 от 07.06.2013, №26 от 28.06.2013.
14. Экономика и жизнь, №14 от 12.04.2013, №25 от 28.06.2013.